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_中国需要什么样的顶层设计

2017-11-18 18:49

当前,“顶层设计”已经成为中国改革话语的关键词。中央经济工作会议释放出的信息是,明确提出改革的总体方案、路线图和时间表,这就使得“顶层设计”更为人注意了。中国的企业都在关注,为什么要进行顶层设计,该怎样进行顶层设计。

顶层设计这一概念来自于 “系统工程学”,其字面含义是自高端开始的总体构想。它是说在进行一个大系统的建设前,要从顶层开始,由上到下地进行设计,包括主要目标以及先后顺序。顶层设计一词的核心意思就是整体性、全局性、长远性、重大性目标的战略管理。这一概念则包含三个内涵:一是战略目标的规划与设计;二是战略过程的组织与控制;三是战略的执行与实施。改革的顶层设计就是要从政府战略管理的高度统筹改革与发展的全局,使改革与发展按照我们的预期目标迈进。

为什么要改革顶层设计

为什么现在迫切需要通过改革顶层设计,明确解决这些问题的路径,这与当前中国整体发展格局有很大关系。首先,市场经济发展必然伴随利益多元化的过程,如何协调不同利益主体在市场经济活动中的利益,防止由于利益冲突导致社会失序和矛盾激化,需要一个健全的法制体系。第二,当前经济社会领域暴露出许多问题,譬如,结构性减税等现象,迟迟难以得到解决。第三,政府自身及各级官员越来越表现出很强的自身利益要求,由于缺乏对这种利益诉求的有效监督与制衡,从而导致公共利益部门化、官员个人腐败现象比较严重等问题。

现在有一种现象,有一些人无论社会上发生什么事端,不在改革上使劲,都把问题往“体制弊端”上引,他们可以像阴阳五行家们那样,把这些问题三绕两绕挂上体制。可以说,今天中国社会出现的各种普遍性问题,都与中国改革过程中顶层设计不足,制度建设滞后有关。在这样的背景下,强调改革顶层设计,体现了执政者试图从制度层面解决社会公平正义的努力。这实际上是一种倒逼机制形成的结果。而且,中国下一阶段的制度变革绝不可能是简单的帕累托改进,而一定会发生利益的再分配。由于过去一段时间以来的利益分化与组合,相较于上世纪90年代中期,当前要达成对改革顶层设计关键内容的共识,并真正落实顶层设计,必将遇到来自既得利益集团的阻力。

今天讲改革顶层设计不是进行一般的理论讨论,而是要解决导致我国经济发展不平衡、不协调、不可持续的体制机制矛盾,解决后国际金融危机时期全球需求减弱、我国经济增长速度趋缓后有可能暴露的风险问题,解决收入差距拉大及其导致的经济社会问题。顶层设计应从这些重大问题切入,列出若干个关键问题,拿出对策和可操作的解决方案。

需要什么样的顶层设计

顶层设计主要是抓牵一发而动全身的关键问题,抓长期以来导致各种经济社会矛盾的核心问题,抓严重影响我国经济社会健康稳定发展的重大问题。唯有如此,才能纲举目张,为解决其他问题铺平道路。

根据对这些难点问题的观察和梳理,不难发现它们基本都与利益调整有关,正如马克思早年所说的,“人们之间的关系最根本的是物质利益关系”。而且,这些利益关系本身就相互联系、相互制约,很难就其中一个方面提出改革方案,而需要将相关的难点问题置于同一个框架之中,进行改革顶层设计,才可能形成可行、有效的改革方案。这既是改革顶层设计的困难所在,也恰恰是其魅力所在。

尽管经济工作会议仍强调明年继续坚持稳健的货币政策和积极的财政政策,但在具体内涵和着力点上,明显不同于今年。特别是积极财政政策,其着力点从去年的“保持财政收入稳定增长”,转向了引人注目的“继续完善结构性减税”。而在具体表现上,会议提出,要“推进营业税改增值税和房产税改革试点,合理调整消费税范围和税率结构,全面改革资源税制度,研究推进环境保护税改革”,结构性减税不只是临时性举措,更应成为一项基本和长期的财政政策,并进行相应的“顶层设计”。

事实上,自2008年金融危机爆发以来,“结构性减税”就一直是中央确定的应对金融危机的主要政策措施之一。特别是针对中小企业,更是采取了一系列减税措施,同时,通过修改个人所得税法、企业增值税转型试点等措施,减轻企业和民众的税负。

然而,一方面是结构性减税政策的推行,另一方面却是财政收入的强劲增长。总体而言,目前的结构性减税更多是扶持产业发展或中小企业的临时性举措,还没有成为一项基本和长期的财政政策,也缺乏相应的“顶层设计”,以至于具体的减税措施只是在个别税率上微调,并没有触及不合理的税制本身。2009年税收达到7万亿,2011年突破8万亿,今年破10万亿已成定局,连续两年增长30%,远高于居民收入增长和GDP的增幅。可是有关部门就是坚决不肯把税降下来,看来不从上面动手是不行了。

目前调整收入分配关系,改革收入分配体制,至少涉及要素价格、垄断行业,公共财政和社会保障等一系列改革,与多个利益主体有关,其中任何一个结点不能理顺,都足以影响合理的收入分配关系和相关体制的形成。因此,始于难点问题的改革顶层设计需要强有力的组织保证。现在,中央最高层次发话要搞“顶层设计”,这是一个多么令人鼓舞的消息。

顶层设计必须围绕利益调整展开

回顾历史,我们从来不缺少顶层设计,我们甚至曾直接将社会治理当成了一项工程学来处理,有计划,有战略,有路径,有措施,堪称完美。然而,政治社会毕竟不同于物理工程,社会是由活生生的人组成的,政治的核心是权力与权利之关系,而人是有意志有情感的,权力与权利是需要制衡的,这就决定了政治社会问题的复杂性远超任何工程技术,用工程学的方法来解决社会学的问题,很有可能驴唇不对马嘴。

对于经济改革总体规划,大体上涉及三个领域:一个是私用品领域,即“竞争性领域”,包括市场开放、国有经济布局调整、农地改革、金融改革等项目;一个是公共领域,包括财税改革、民间组织发展等;还有一个是市场监管,包括从实质性审批到合规性监管、反垄断执法等。在改革所要调整的各种关系中,利益关系是最为本质和重要的关系,这就决定了改革顶层设计要以利益关系的调整为核心。

改革进入深水区,改到深处是利益调整。动了谁的奶酪,谁都不会高兴。同时,利益格局的深刻变化,强势利益群体的深刻影响,最终都可能左右改革的方向、力度与速度。这一切,考验的不仅是改革者的智慧,更有胸襟和胆略。根据制度经济学的理论和方法,现存利益关系的格局,总是以往一个时期制度和政策的结果,即路径依赖。如果说从一国的低收入阶段到中低收入阶段的快速增长时期,积聚诸如收入分配差距的矛盾和问题,有其不可避免性,那么,进入中低收入阶段以后,就必须自觉调整相关制度和政策,比较重视收入分配关系的调整,特别是形成收入流动性的机制,以建立新的路径依赖。

顶层设计的重点领域及改革路径

关于经济领域的顶层设计,要更加重视“建立社会主义市场经济体制”这一顶层设计,确立市场在资源配置中的基础性作用,然后形成从上到下的联动效应,在各方面设计出互动的子系统的改革方案,各地也可以在产业转型升级和改革上采取主动,以这两方面的互动来推进改革中的基础性作用。顶层设计要明确利益关系调整路径。

“改革顶层设计”这一概念在我国目前的“现实语境”中,表达了这样几个关键含义:一是要明确改革发展的价值,即通过科学发展实现社会主义核心价值;二是要提高“辩证思维水平”,从战略高度把握改革的大局和重点;三是要强化制度建设,保证制度平衡;四是要转变经济增长方式,以民生和服务推进经济持续增长;五是推进以“公共权力”的制约与监督为核心的政治行政体制改革,加强社会建设。改革顶层设计的提出,说明我国改革已经步入“深水区”,改革的难度和复杂性同时加大,但也表明改革发展的蓝图和实现路径也逐渐清晰,改革的自信力和驾驭改革的能力增强。

改革的确有风险,因此越认真推动改革的那些人,越会在某个时刻蹙眉沉思,斟酌改革的路径和速度。改革需要大河出川的魄力和气概,也需要细微处精雕细刻的把守以及融会贯通。中央新领导集体从改变工作作风的“第一做事层面”做起,就可以看做新班子改革决心和实干的双重强烈信号。我们相信,什么时间达到什么程度,路从哪里走,不用很长时间就会出来,整个中国都在翘首以盼。

改革是决定当代中国命运的关键一招,面对“发展起来以后出现的问题”,只要我们尊重实践创造,搞好顶层设计,聚合起各项相关改革协调推进的正能量,改革航船定能经受住各种风险挑战的考验,迎风破浪扬帆前行。

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发布时间:2017-11-18 18:49

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